近日，中央組織部組織編選的《貫徹落實(shí)習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想、在改革發(fā)展穩定中攻堅克難案例·生態(tài)文明建設》圖書(shū)由黨建讀物出版社出版發(fā)行，該書(shū)圍繞貫徹落實(shí)習近平生態(tài)文明思想，選取生態(tài)文明建設領(lǐng)域攻堅克難的30個(gè)生動(dòng)案例，充分展現了生態(tài)文明建設的豐富實(shí)踐和成功經(jīng)驗。現將這30個(gè)案例予以編發(fā)，供大家學(xué)習借鑒，不斷推進(jìn)美麗中國建設。
【引言】
【摘要】
地處中國西南腹地的貴州長(cháng)期發(fā)展滯后。特殊的地理位置及薄弱的經(jīng)濟基礎，決定貴州改革開(kāi)放的程度不深、力度不夠，但也讓貴州保留了青山綠水。貴州一直積極探索欠發(fā)達地區立足自身優(yōu)勢實(shí)現跨越發(fā)展的新模式。黨的十八大提出要建設生態(tài)文明。貴州以此為機遇，確立“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”戰略，志在通過(guò)生態(tài)文明改革實(shí)現科學(xué)發(fā)展、后發(fā)趕超。
赤水河流域（貴州段）承擔了貴州九分之一的國民經(jīng)濟總量，是貴州的生態(tài)河、美景河、美酒河、英雄河。2014年，貴州省委省政府將赤水河作為貴州首個(gè)生態(tài)文明改革實(shí)踐示范點(diǎn)，發(fā)布《貴州省赤水河流域生態(tài)文明制度改革試點(diǎn)工作方案》，啟動(dòng)流域生態(tài)補償制度、生態(tài)環(huán)境保護監管和行政執法體制改革、生態(tài)環(huán)境保護司法保障制度、環(huán)境保護河長(cháng)制等12項生態(tài)文明改革措施。
通過(guò)制度改革，赤水河流域水環(huán)境質(zhì)量得到大幅改善，2016年以來(lái)全流域基本能夠維持在I、II類(lèi)水質(zhì)。2018年，在“尋找中國好水”暨第二屆“中國好水”水源地發(fā)布會(huì )上，貴州赤水河榮獲“中國好水”優(yōu)質(zhì)水源稱(chēng)號。
赤水河在生態(tài)文明體制改革試點(diǎn)工作的經(jīng)驗及成果，被復制到貴州烏江、清水江、牛欄江橫江、南盤(pán)江、北盤(pán)江、紅水河、都柳江七大流域，赤水河真正開(kāi)創(chuàng )了貴州生態(tài)文明制度改革的先河。
【 關(guān)鍵詞 】生態(tài)文明 環(huán)境保護 制度創(chuàng )新
一、背景情況
在破解區域發(fā)展和生態(tài)保護這對“孿生兄弟”的糾葛困局上，赤水河在貴州省八大流域中尤為突出。赤水河流域（貴州段）承擔了貴州九分之一的國民經(jīng)濟總量，是貴州的生態(tài)河、美景河、美酒河、英雄河。隨著(zhù)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、白酒產(chǎn)業(yè)擴大和城鎮化推進(jìn)，流域內經(jīng)濟開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護的矛盾日益凸顯，出現了生態(tài)環(huán)境破壞、水土流失等諸多問(wèn)題。同時(shí)，流域整體性和跨行政區域環(huán)境管理矛盾日益突出，制約了當地經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展。如何從新的視野統籌考慮區域生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的關(guān)系，是赤水河必須破解的現實(shí)課題。
2015 年，習近平總書(shū)記在貴州考察時(shí)明確提出：“要正確處理發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，在生態(tài)文明建設體制機制改革方面先行先試，把提出的行動(dòng)計劃扎扎實(shí)實(shí)落實(shí)到行動(dòng)上，實(shí)現發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同推進(jìn)。”為深入貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記的重要指示精神，貴州以建設“多彩貴州公園省”為總體目標開(kāi)展國家生態(tài)文明試驗區建設。同時(shí)決定把赤水河打造成為貴州生態(tài)文明制度建設的改革先河。建設任務(wù)面臨兩方面壓力：一方面，生態(tài)文明制度在國家已有頂層設計，但國家層面的生態(tài)文明改革內容、制度尚不健全，部分改革評估、考核的理論基礎和技術(shù)方法還處于探討和案例積累階段，貴州省尚無(wú)經(jīng)驗可尋。另一方面，生態(tài)文明城市建設工作是一個(gè)系統工程，牽一發(fā)而動(dòng)全身，需要進(jìn)行系統思考、通盤(pán)考慮，從系統目標出發(fā)，采取系統的工作方法，全面系統地推進(jìn)，才能達到系統的建設效果。如何找準行之有效的抓手和突破口，在推進(jìn)生態(tài)文明建設中增強生態(tài)文明體制改革的系統性、整體性、協(xié)同性？面對以上問(wèn)題，貴州省委省政府圍繞赤水河流域設計了互為支撐、相互關(guān)聯(lián)的生態(tài)文明改革措施。
赤水河局部圖（作者提供）
二、主要做法
赤水河生態(tài)文明改革的主要思路是：從增強生態(tài)文明體制改革的系統性、整體性、協(xié)同性方面設計生態(tài)文明制治分離、治管分離、司法聯(lián)動(dòng)等互為支撐、相互關(guān)聯(lián)的 12 項改革措施。構建產(chǎn)權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態(tài)文明制度體系。具體包括：建立流域生態(tài)保護紅線(xiàn)制度；建立流域資源使用和管理制度；建立自然資源資產(chǎn)審計制度；建立流域生態(tài)補償制度；推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護監管和行政執法體制改革；建立健全生態(tài)環(huán)境保護司法保障制度；建立環(huán)境污染第三方治理制度；完善生態(tài)環(huán)境保護投融資制度；建立農業(yè)農村污染合力整治制度；建立生態(tài)環(huán)境治理和恢復制度；健全落實(shí)環(huán)境保護河長(cháng)制；創(chuàng )新生態(tài)環(huán)境保護考評機制。通過(guò)以上 12 項改革措施，總結生態(tài)文明改革中的主要經(jīng)驗與存在問(wèn)題，并提出可適時(shí)在貴州推廣的經(jīng)驗和措施。對流域改革過(guò)程中出現的成熟的、值得推廣的經(jīng)驗，進(jìn)行總結提煉提升，形成可復制可推廣的有效經(jīng)驗，適時(shí)在貴州鋪開(kāi)；不成熟的但具有推廣價(jià)值的改革經(jīng)驗，適當擴大試點(diǎn)范圍，創(chuàng )新工作方法和思路，繼續深入探索。最終建立示范性、代表性的生態(tài)文明改革制度，讓貴州生態(tài)文明建設走在全國前列。
（一）立足“責權明晰”，抓自然資源使用管理及審計制度建設
赤水河生態(tài)環(huán)境保護中存在的一些突出問(wèn)題，具體表現在：對自然資源資產(chǎn)的非經(jīng)濟價(jià)值認識嚴重不足。各類(lèi)自然資源之間、各產(chǎn)權主體之間，往往不同程度地存在產(chǎn)權邊界不清晰的問(wèn)題。集體產(chǎn)權主體的資源處置權殘缺或易位，以及受益權缺失或受到侵害。資源產(chǎn)權制度尚不能保障產(chǎn)權主體獲得應得資源收益，國有和集體產(chǎn)權主體的資源收益往往不同程度地存在收益流失或侵害的問(wèn)題。問(wèn)題的主要原因是資源使用及管理體制不健全，導致全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權人不到位，所有權人權益不落實(shí)。
“建立流域資源使用和管理制度”“建立自然資源資產(chǎn)審計制度”是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。總的思路是按照“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”理念，建立赤水河流域自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權和用途管制以及有償使用制度，完善已有產(chǎn)權登記制度，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、濕地等自然生態(tài)空間進(jìn)行統一確權登記。在“摸清家底”基礎上，加大自然資源資產(chǎn)責任追究力度，將自然資源資產(chǎn)責任審計作為流域領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計的重要內容。具體工作辦法為：前期調研、試點(diǎn)實(shí)施、總結推廣。首先成立調研組赴赤水市、荔波縣實(shí)地調查了解自然資源資產(chǎn)權屬、分布、結構、管理、利用、效果等情況，經(jīng)充分調研和資料分析，編制《赤水市自然資源資產(chǎn)責任審計試點(diǎn)實(shí)施方案》，并正式在赤水市、荔波縣開(kāi)展審計試點(diǎn)工作；基于試點(diǎn)經(jīng)驗，形成《赤水河流域（貴州境域）自然資源資產(chǎn)責任審計工作指導意見(jiàn)（試行）》，明確自然資源資產(chǎn)審計的理論體系、指標體系、評價(jià)體系以及審計方法，對赤水河流域各縣（市）領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作的開(kāi)展進(jìn)行理論指導。
（二）立足“底線(xiàn)”，抓流域生態(tài)保護紅線(xiàn)制度建設
生態(tài)保護紅線(xiàn)是保障和維護生態(tài)安全的底線(xiàn)和生命線(xiàn)，是實(shí)現一條紅線(xiàn)管控重要生態(tài)空間的前提。赤水河流域地貌復雜、山高谷深、地質(zhì)構造復雜、河流縱橫，是長(cháng)江上游和貴州的重要生態(tài)樊籬，是貴州重要的水土保持區。如何劃定并嚴守生態(tài)紅線(xiàn)，對赤水河緊緊守住經(jīng)濟和生態(tài)兩條底線(xiàn)、推進(jìn)貴州國家生態(tài)文明試驗區具有重要意義。赤水河生態(tài)紅線(xiàn)按照省級指導、地方組織、自上而下和自下而上相結合的辦法科學(xué)劃定。劃定的赤水河流域生態(tài)功能保障基線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量安全底線(xiàn)和自然資源利用上線(xiàn)，將區域分級分類(lèi)的精準化管理模式納入政府常態(tài)化工作。具體實(shí)施上，各縣（區）政府是嚴守流域生態(tài)保護紅線(xiàn)的責任主體，負責對本區域內生態(tài)保護紅線(xiàn)的落地、保護和監督管理，將生態(tài)保護紅線(xiàn)作為綜合決策的重要依據和前提條件，切實(shí)履行對生態(tài)保護紅線(xiàn)內森林、河流、湖泊、濕地等自然生態(tài)系統的保護管理責任；同時(shí)建立目標責任制，把生態(tài)保護紅線(xiàn)目標、任務(wù)和要求層層分解、落到實(shí)處，確保各地區生態(tài)保護紅線(xiàn)總面積和比例原則上維持不變。在常態(tài)監督上，赤水河流域各區（縣）有關(guān)部門(mén)按照職責分工，做好組織、指導和協(xié)調工作，開(kāi)展生態(tài)保護紅線(xiàn)日常巡護和執法監督，強化紅線(xiàn)剛性約束，切實(shí)做到守“線(xiàn)”有責、守“線(xiàn)”盡責。
（三）立足“資源有價(jià)”，抓生態(tài)補償制度建設
赤水河生態(tài)補償制度的建立，一是進(jìn)一步體現了“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)保護，誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復，誰(shuí)受益、誰(shuí)補償，誰(shuí)污染、誰(shuí)付費”的原則，進(jìn)一步明確流域生態(tài)補償的責任主體，確定流域生態(tài)補償的對象和范圍；二是切實(shí)強化了地方政府對環(huán)保的重視，有效調動(dòng)地方政府履行環(huán)境監管職責的能力。在流域推行水污染生態(tài)補償機制，切實(shí)加強了污染防治，特別是工業(yè)污染；有效遏制了上游向下游排污，解決了流域水污染難題，促使流域水質(zhì)得到明顯改善。
赤水河流域開(kāi)展的流域生態(tài)補償實(shí)踐，積累了一批有益的經(jīng)驗和做法。具體做法上，通過(guò)制定《貴州省赤水河流域水污染防治生態(tài)補償辦法》，明確上游畢節和下游遵義兩市的職責，確定補償金額、核算辦法、核算指標。畢節、遵義兩市分解任務(wù)，分別落實(shí)各自環(huán)保責任和義務(wù)，形成流域聯(lián)防聯(lián)控、合力治污的局面。赤水河流域生態(tài)補償為雙向補償，即上游畢節市出境斷面水質(zhì)優(yōu)于二類(lèi)水質(zhì)標準，下游受益的遵義市應繳納生態(tài)補償資金；上游畢節市出境斷面水質(zhì)劣于二類(lèi)水質(zhì)標準，畢節市則應繳納生態(tài)補償資金。赤水河流域內有關(guān)縣（市、區）出境斷面水質(zhì)劣于規定的水質(zhì)類(lèi)別，繳納生態(tài)補償資金。赤水河生態(tài)補償以赤水河畢節市與遵義市跨界斷面清池斷面水質(zhì)監測結果為考核依據，斷面水質(zhì)監測指標為高錳酸鹽指數、氨氮、總磷，執行標準為《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（GB3838—2002）。污染物超標補償標準為高錳酸鹽指數 0.1 萬(wàn)元 / 噸、氨氮 0.7 萬(wàn)元 / 噸、總磷 1 萬(wàn)元 / 噸。2014 年以來(lái)，遵義市共繳納生態(tài)補償資金 0.4 億元。關(guān)于生態(tài)補償程序，貴州生態(tài)環(huán)境廳負責水環(huán)境質(zhì)量監測，水利廳負責流量監測并通報生態(tài)環(huán)境廳，生態(tài)環(huán)境廳根據水量和水質(zhì)情況，核算生態(tài)補償資金并通報省財政廳和地方政府，財政廳按照環(huán)保廳通報的生態(tài)補償資金，按照財政的有關(guān)規定，實(shí)施劃轉。
生態(tài)補償落實(shí)的關(guān)鍵在于生態(tài)補償資金來(lái)源。赤水河生態(tài)補償資金納入當年本級財政預算予以保障，地方政府各級財政歸集的補償資金納入同級環(huán)境污染防治資金進(jìn)行管理，專(zhuān)項用于赤水河水污染防治和生態(tài)修復，不得挪作他用。
（四）立足“長(cháng)效機制”，抓環(huán)境保護河長(cháng)制
隨著(zhù)流域經(jīng)濟社會(huì )快速發(fā)展和城鎮化加速推進(jìn)，赤水河流域水環(huán)境問(wèn)題日漸顯現。特別是赤水河流域遵義段，由于早期小、散、亂白酒企業(yè)排放大量污染物，使得赤水河局部水體受到較為嚴重的污染。通過(guò)實(shí)施環(huán)境綜合整治以及加大執法力度等措施，赤水河流域水質(zhì)得到一定程度改善，但水體中總磷、氨氮等污染物仍有升高趨勢。為改善河流水質(zhì)，進(jìn)一步落實(shí)地方政府對本轄區環(huán)境質(zhì)量負責的法律責任，把赤水河納入“河長(cháng)制”這項流域環(huán)境保護基本制度保護流域水質(zhì)。
河長(cháng)制考核對象為赤水河流域內各“河長(cháng)”，即遵義市、畢節市人民政府主要負責人，遵義縣、桐梓縣、仁懷市等人民政府主要負責人。考核內容上，要求各“河長(cháng)”確保各年度計劃、項目、資金和責任“四落實(shí)”，并由貴州生態(tài)環(huán)境廳對“河長(cháng)”上年度目標任務(wù)完成情況進(jìn)行考核。由于考核的對象是“河長(cháng)”而不是政府或部門(mén)，這就增強了各“河長(cháng)”的責任意識，使其每年都將流域環(huán)境保護列入政府重要工作進(jìn)行安排和部署。
考核結果出爐后，考核獎懲如何實(shí)施？每年從省級環(huán)境保護專(zhuān)項資金中安排 1000 萬(wàn)元作為赤水河流域環(huán)境保護河長(cháng)制獎勵資金。年度所有河流考核斷面水質(zhì)監測結果達到規定水質(zhì)類(lèi)別要求的，對“河長(cháng)”所在地政府給予獎勵，達不到要求的不予獎勵。獎勵資金由當地政府統籌用于赤水河流域水污染防治設施建設以及生態(tài)環(huán)境保護。對年度有一個(gè)及以上河流考核斷面水質(zhì)監測結果達不到規定水質(zhì)類(lèi)別要求的，暫停審批相關(guān)縣（市、區）新（改、擴）建項目環(huán)境影響評價(jià)文件。從暫停審批新（改、擴）建項目環(huán)境影響評價(jià)文件之日起，連續三個(gè)月河流考核斷面水質(zhì)監測結果達到規定水質(zhì)類(lèi)別要求的，解除項目環(huán)境影響評價(jià)文件審批限制。對河流考核斷面水環(huán)境質(zhì)量嚴重下滑的“河長(cháng)”，按照有關(guān)規定進(jìn)行問(wèn)責。
赤水河流域河長(cháng)制的實(shí)施，將地方權力與環(huán)境質(zhì)量直接關(guān)聯(lián)，“生態(tài)環(huán)境”的行政地位與“經(jīng)濟發(fā)展”開(kāi)始平等，治水不僅是部門(mén)職責，更涉及政府考核，最大限度地整合了各級黨委政府的執行力。
赤水河河長(cháng)制河段局部圖（作者提供）
（五）立足“上下游共治”，抓建立健全生態(tài)環(huán)境治理體系建設
建立農業(yè)農村污染合力整治制度、建立生態(tài)環(huán)境治理和恢復制度等改革任務(wù)，將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標同流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶貧開(kāi)發(fā)等掛鉤，督促地方政府層層分解赤水河生態(tài)環(huán)境保護任務(wù)，實(shí)現項目從規劃到實(shí)際落地。
具體操作上，通過(guò)赤水河流域生態(tài)環(huán)境治理和恢復制度，建立以水土流失治理、石漠化治理、退耕還林（草）等為主要內容的生態(tài)修復措施。結合區域農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整和建設，因地制宜采取植樹(shù)造林、封山育林、退耕還林（草）、坡改梯和小流域治理等生物與工程措施。重點(diǎn)圍繞赤水河上游河流源頭、河谷區、煉磺區以及礦產(chǎn)開(kāi)采區等重點(diǎn)地區的地貌與植被破壞治理和水土流失治理。通過(guò)赤水河流域農業(yè)農村污染合力整治制度，統籌流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶貧開(kāi)發(fā)、生態(tài)移民、環(huán)境整治等項目和資金資源，根據赤水河流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，建立上下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和扶持制度，加快轉變傳統農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構，在赤水河上游區，如七星關(guān)區、大方縣、金沙縣等區域擴大釀酒高粱、小麥種植規模。并同步加快七星關(guān)區、大方縣、金沙縣等生態(tài)環(huán)境敏感區域內的扶貧生態(tài)移民工程實(shí)施，結合移民搬遷因地制宜處置農村生活污水和垃圾。總體上，通過(guò)調整赤水河上下游產(chǎn)業(yè)互助、水土流失共治、整合農業(yè)農村污染等綜合性措施，統一提高上下游各級黨委政府生態(tài)環(huán)境保護的力度，形成生態(tài)環(huán)境保護合力。
赤水河玉米種植及蝦籠作業(yè)（作者提供）
（六）立足“政企投資”，抓生態(tài)文明投融資體系建設
赤水河環(huán)境污染治理資金存在的問(wèn)題有：一是流域環(huán)保資金投入逐年增加，而治污設施未充分發(fā)揮作用，環(huán)境形勢依然嚴峻。二是環(huán)保專(zhuān)項資金、預算內基本建設資金、環(huán)境轉移支付政策以及排污收費政策是政府環(huán)保投資的重要渠道及資金保障。但傳統的環(huán)保類(lèi)資金已無(wú)法滿(mǎn)足環(huán)保治理項目需求。
改革措施基于此難題設立。建立環(huán)境污染第三方治理制度關(guān)鍵在于治污設施“投、建、運、管”各階段通過(guò) BOT、TOT、PPP 等形式運營(yíng)，推進(jìn)排污企業(yè)退出污染治理市場(chǎng)，以第三方專(zhuān)業(yè)技術(shù)服務(wù)保障治污設施正常運行，最終實(shí)現“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費”和“社會(huì )化、市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化”。具體做法是按照“統籌規劃、調查摸底、深入推進(jìn)、監管考核”的工作部署，有力有序地推進(jìn)第三方治理。統籌規劃，即通過(guò)調研分析貴州省治污現狀，印發(fā)《第三方治理工作方案》和《赤水河流域第三方治理實(shí)施方案》，對全省第三方治理推進(jìn)工作作出具體安排；調查摸底，即規定時(shí)間開(kāi)展園區第三方治理調查；深入推進(jìn)，即在總結赤水河流域第三方治理成功經(jīng)驗的基礎上，先后在烏江、清水江、南盤(pán)江流域共 67 家重點(diǎn)排污企業(yè)復制推廣；監管考核，即將園區第三方運維管理工作納入省政府環(huán)境保護目標責任書(shū)，并將第三方治理工作納入省原環(huán)境保護廳對各市（州）環(huán)保工作綜合考核內容。
完善生態(tài)環(huán)境保護投融資制度，建立多元化的環(huán)境保護投融資體系，使公司企業(yè)環(huán)保資金、社會(huì )環(huán)保資金逐步成為環(huán)境污染治理資金來(lái)源之一。除環(huán)保類(lèi)資金，財政、林業(yè)、國土、發(fā)改等多家部門(mén)也加入資金籌措隊伍。依據改革任務(wù)，省財政廳按程序報請省人民政府批準設立赤水河流域專(zhuān)項保護資金，列入本級財政預算，將赤水河流域 8個(gè)縣市納入中央和省財政森林生態(tài)效益補償基金覆蓋范圍。各部門(mén)從本系統財政資金中劃撥專(zhuān)項資金用于退耕還林、三產(chǎn)轉移、水污染治理等，極大地提高了赤水河資金籌措效率。
資金投入后，如何確保使用到位？下達的不同來(lái)源資金撥付使用均受到層層監管。圍繞資金管理，出臺《貴州省赤水河流域水污染防治生態(tài)補償辦法》，結合《貴州省農村環(huán)境保護專(zhuān)項資金環(huán)境綜合整治項目管理暫行辦法》《貴州省農村環(huán)境保護專(zhuān)項資金管理暫行辦法》等資金使用制度，對項目管理、實(shí)施、維護等作出明確要求，明確通過(guò)督查、月報、年評估等手段，實(shí)行項目動(dòng)態(tài)監管，為試點(diǎn)的高效實(shí)施和快速推進(jìn)提供了政策保障。
（七）立足“法治”，抓生態(tài)文明法治體系建設
赤水河流域環(huán)境違法案件處置一直面臨兩大難題。一是環(huán)保部門(mén)執法力量薄弱。執法結構呈現“倒金字塔”型，即省級執法力量雄厚，市、縣、鄉級的執法力量則較薄弱，部分縣級環(huán)保局日常執法工作人員僅一到兩人，鄉鎮級環(huán)保機構未配備執法力量。二是環(huán)境違法案件移送困難。新《環(huán)境保護法》賦予環(huán)保部門(mén)更多權力，明確“按日計罰，責令停業(yè)、關(guān)閉，行政拘留”等處罰措施，但在具體執行中存在一定難度。
為破解以上問(wèn)題，赤水河流域設計了推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護監管和行政執法體制改革、建立健全生態(tài)環(huán)境保護司法保障制度兩項改革任務(wù)。具體通過(guò)落實(shí)《貴州省環(huán)境監督管理網(wǎng)格化制度》，以省、市、縣、鄉四級環(huán)境保護部門(mén)為主體，按照行政區劃和監管對象分塊管理，責任包干到人，實(shí)現 80% 的執法人員、80% 的時(shí)間深入一線(xiàn)執法。出臺《關(guān)于完善赤水河流域生態(tài)環(huán)境保護執法司法專(zhuān)門(mén)機構的工作方案的通知》《關(guān)于市縣法院檢察院公安局組建和完善生態(tài)環(huán)境保護內設機構相關(guān)問(wèn)題的函》等文件，明確在各級司法機構中建立生態(tài)環(huán)境保護機構，進(jìn)一步強化試點(diǎn)流域生態(tài)環(huán)境保護執法能力，赤水河流域各區縣逐步配備完善生態(tài)資源司法力量，實(shí)現生態(tài)資源司法力量下沉，解決環(huán)境監管缺位問(wèn)題。通過(guò)公、檢、法各級聯(lián)動(dòng)、全面排查，在“六個(gè)一律”環(huán)保“利劍”執法專(zhuān)項行動(dòng)中責令停產(chǎn)整治違法企業(yè) 253 家，立案處罰環(huán)境違法案件 510 起，罰款 1910 萬(wàn)元，警告處分 2 名管理部門(mén)人員，全省通報批評 4 名環(huán)保干部。公、檢、法在環(huán)境保護司法工作上采取的既統籌協(xié)作又不跨權越界的方式，極大地推動(dòng)了試點(diǎn)地區生態(tài)環(huán)境保護司法保障制度的建立和完善。
（八）立足“履職盡責”，抓完善生態(tài)文明責任追究制度建設
當前，赤水河流域面臨水資源量減少、部分污染物指標出現升高、水土流失嚴重等問(wèn)題。而在問(wèn)題發(fā)生后，責任追究卻很難得到有效落實(shí)，尤其是具有決策權的地方黨政領(lǐng)導干部很難受到應有的處罰。其結果是，黨和政府形象受到損害，法律失去尊嚴，群眾喪失信心。
解決辦法是：對赤水河流域領(lǐng)導干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。出臺實(shí)施《貴州省赤水河流域環(huán)境保護問(wèn)責辦法》，對黨政領(lǐng)導干部在任期間轄區內赤水河流域生態(tài)環(huán)境惡化、保護工作不力、群眾反映強烈的生態(tài)破壞等問(wèn)題嚴加防控。加強法律監督、行政監察、輿論和公眾監督，統一執法尺度，規范執法程序，加大違法行為查處力度。對破壞生態(tài)環(huán)境的企業(yè)和個(gè)人，若造成嚴重后果的依法給予行政或刑事處罰，解決有法不依、違法不究、執法不嚴的問(wèn)題。截至目前，赤水河環(huán)保法庭已審判破壞生態(tài)環(huán)境刑事案件 23 件、環(huán)境污染行政案件 5 個(gè)，下達《環(huán)保訴前禁止令》4 個(gè)，強制執行環(huán)境保護行政處罰案件 8 起。
通過(guò)扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明體制 12 項改革措施，赤水河流域守好發(fā)展和生態(tài)兩條底線(xiàn)取得了積極成效：經(jīng)濟發(fā)展勢頭持續向好，經(jīng)濟增速、人均 GDP 高于貴州省平均水平，經(jīng)濟總量占貴州 1/9。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續向好：流域空氣質(zhì)量總體達 2 級標準，集中式飲用水源地水質(zhì)達標率穩定在 100%，9 個(gè)省級水質(zhì)考核斷面中，水質(zhì)均穩定達到II類(lèi)及以上；主要污染物排放控制在國家下達范圍內。2018 年，在“尋找中國好水”暨第二屆“中國好水”水源地發(fā)布會(huì )上，貴州赤水河榮獲“中國好水”優(yōu)質(zhì)水源稱(chēng)號。赤水河在生態(tài)文明體制改革試點(diǎn)工作的經(jīng)驗及成果復制到貴州烏江、清水江、牛欄江橫江、南盤(pán)江、北盤(pán)江、紅水河、都柳江七大流域，赤水河真正成為貴州生態(tài)文明制度改革的先河。
三、經(jīng)驗啟示
貴州省認真貫徹落實(shí)十八大以來(lái)生態(tài)文明建設的總體要求，堅持問(wèn)題導向，運用系統思維和方法，設計了層層深入、環(huán)環(huán)相扣，既有嚴密的理論邏輯關(guān)系，可操作性又強的 12 項改革措施。貴州省赤水河流域生態(tài)文明改革思路和方法措施給人很多啟迪，形成了可復制、可推廣的經(jīng)驗。
（一）端正政績(jì)觀(guān)，將生態(tài)文明放在突出位置
赤水河生態(tài)文明制度改革成功的原因之一，在于牢牢樹(shù)立了“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。赤水河流域發(fā)展既不走先污染后治理的老路、不走以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取 GDP 一時(shí)增長(cháng)的偏路，也不走捧著(zhù)綠水青山金飯碗過(guò)窮日子的窮路，而是走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，百姓富、生態(tài)美的新路。赤水河流域守住發(fā)展這條底線(xiàn)可具體化為：守住速度的底線(xiàn)，保持一定的發(fā)展速度。堅持主題主線(xiàn)和穩中求進(jìn)的工作總基調，以提高經(jīng)濟質(zhì)量和效益為中心，心無(wú)旁騖地抓好經(jīng)濟發(fā)展，全力創(chuàng )造一個(gè)持續發(fā)展的新時(shí)期。守住生態(tài)的底線(xiàn)，就是要堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展不動(dòng)搖，讓山更青、天更藍、水更清、地更潔。做法是對赤水河流域涉及的縣區考核不再單純以 GDP 作為主要考核指標，轉而加大生態(tài)保護、環(huán)境改善等考核權重，糾正了單純以經(jīng)濟增長(cháng)速度評定政績(jì)的偏向。通過(guò)生態(tài)文明改革制度改革推進(jìn)環(huán)境保護與生態(tài)經(jīng)濟相結合，把環(huán)境保護與倒逼企業(yè)轉型升級、改變政府管理方式、推進(jìn)資源產(chǎn)權制度等聯(lián)動(dòng)起來(lái)，成功驗證了綠水青山可以變成金山銀山，且環(huán)境保護與財富增長(cháng)進(jìn)入相互促進(jìn)的良性循環(huán)，實(shí)現了更高質(zhì)量、更可持續的經(jīng)濟增長(cháng)，破解了在傳統工業(yè)經(jīng)濟系統內無(wú)法解決的諸多難題，開(kāi)創(chuàng )了自然資本增值與環(huán)境改善良性互動(dòng)的生態(tài)經(jīng)濟新模式。
（二）體現系統性，覆蓋生態(tài)文明改革各個(gè)領(lǐng)域
建設生態(tài)文明，必須建立系統完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境。在生態(tài)文明建設的推進(jìn)過(guò)程中，應尊重和重視當地生態(tài)本底條件，采取多類(lèi)模式，建設手段多管齊下。對 12 項改革任務(wù)進(jìn)行歸納，可形成一條涵蓋“責任分解—多元參與—執法監管—責任審計—追究問(wèn)責”的清晰鏈條。縱向上任務(wù)落實(shí)到具體單位、具體部門(mén)、具體責任人；橫向上各改革措施相互支撐，互為補充，最終形成橫向與縱深覆蓋生態(tài)文明改革各個(gè)領(lǐng)域環(huán)節的一體化改革模式，為改革目標的全面實(shí)現打牢基礎。
（三）具有完備性，涵蓋多維度
赤水河生態(tài)文明 12 項改革措施牢牢抓住流域特點(diǎn)，涵蓋并體現貴州建設生態(tài)文明制度的各個(gè)維度，分別從底線(xiàn)劃定、資源使用、資產(chǎn)審計、生態(tài)補償、資金投融資、司法保障、責任追究等方面同步部署、同步落實(shí)生態(tài)文明改革任務(wù)。“流域生態(tài)保護紅線(xiàn)制度”劃定底線(xiàn)，明確各部門(mén)生態(tài)保護范疇，各項措施必須在底線(xiàn)框架內運作和實(shí)施。“建立流域生態(tài)補償制度”“健全落實(shí)環(huán)境保護河長(cháng)制”負責項目具體落實(shí)。以水環(huán)境質(zhì)量目標為標準，同財政資金撥付掛鉤，督促地方政府層層分解赤水河水環(huán)境防治任務(wù)，實(shí)現項目從規劃到實(shí)際落地。“建立環(huán)境污染第三方治理制度”“完善生態(tài)環(huán)境保護投融資制度”擴展資金來(lái)源，吸引公司企業(yè)環(huán)保資金、社會(huì )環(huán)保資金逐步向環(huán)境污染治理項目流動(dòng)，擴大財政資金的種子效應。“自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度”“自然資源資產(chǎn)審計制度”形成地方自然資產(chǎn)清單，構成區域黨政領(lǐng)導綠色績(jì)效評估體系，倒逼政府加強生態(tài)環(huán)境投入，擴大融資渠道，落實(shí)治理項目。“創(chuàng )新生態(tài)環(huán)境考評制度”用制度考核代替指標考核，督促黨政領(lǐng)導干部在任期間落實(shí)嚴守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、生態(tài)保護紅線(xiàn)，對“自然資源資產(chǎn)審計制度”在生態(tài)環(huán)境損害責任追究方面形成有益補充。“推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護監管和行政執法制度改革”“建立健全生態(tài)環(huán)境保護司法保障體系制度”完善了執法手段。通過(guò)整合環(huán)保、司法力量，建立執法、司法二元化體系。
來(lái)源：選自《貫徹落實(shí)習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想在改革發(fā)展穩定中攻堅克難案例·生態(tài)文明建設》，黨建讀物出版社2019年7月版
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